Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

34 éves a német Alkotmánybíróság történelmi döntése

Az alábbiakban röviden áttekintjük, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság számos döntésében is behatóan foglalkozott az európai uniós Szerződések és a német alkotmány összeegyeztethetőségének kérdéskörével.

Ennek sorában elsőként kiemelendő az ún. Solange II döntés (1986. október 22-i határozat, 2 BvR 197/83), amelyben a német Ab felülvizsgálta saját korábbi ítélkezési gyakorlatát az Európai Közösségek (az Európai Unió elődje) jogi aktusainak a német alkotmányjoggal való összeegyeztethetőségének vizsgálatáról. A német Alkotmánybíróság akkor azt mondta ki, hogy „a származtatott közösségi jog németországi alkalmazhatóságáról szóló ítélkezési gyakorlatát” együttműködési kapcsolatban „gyakorolja az Európai Bírósággal”.


1993 októberében újabb meghatározó döntést hozott a karlsruhei taláros testület: ekkor a Solange II döntése alapján, a német Alkotmánybíróság ismételten kimondta azt az álláspontot, hogy az alapvető jogok megfelelő szintű védelme európai szinten biztosított, amit nem korlátoz az a tény, hogy további hatásköröket ruháztak át az EU-ra (az Európai Unió hivatalosan a maastrichti Szerződés 1993. november 1-jei hatályba lépésével jött létre). A testület megerősítette, hogy a Németország Alaptörvényében (Grundgesetz) garantált alapjogi normák a közösségi jogra is vonatkoznak. Kimondta továbbá, hogy ezért fenntartja magának a jogot a végső döntés meghozatalára; általában azonban az Európai Bíróság felelős az alapvető jogok közösségi jogban való védelmének betartásáért (1993. október 12-i határozat, 2 BvR 2134, 2159/92).

Ez azért is fontos, mert ezzel 1993-ban a német Alkotmánybíróság nemcsak a Szerződés alkotmányosságáról határozott, hanem arról is, hogy milyen helyzet állna elő azokban az esetekben, ha az Európai Unió esetleg megkísérelne olyan hatásköröket is gyakorolni, amelyeket a Szerződés nem egyértelműen biztosít számára.

2020 májusában újabb fontos alkotmánybírósági döntés született Karlsruhéban. A testület döntnökei határozatukban kimondták, hogy az Európai Unió és a tagállamok közötti kompetenciaelhatárolás arányosságának elve és a kapcsolódó átfogó értékelés jelentős súlyt képvisel a demokrácia és a népszuverenitás elvének szempontjából. Ezek figyelmen kívül hagyása – áll az döntésben – valószínűleg elmozdítja az Európai Unió illetékességének talpköveit, és aláássa a korlátozott hatáskör-átruházás elvét.

Ha az ultra vires ellenőrzése vagy az identitáskontroll kérdéseket vet fel az Európai Unió intézményei, szervei, hivatalai és ügynökségei által hozott intézkedések érvényességével vagy értelmezésével kapcsolatban, a Szövetségi Alkotmánybíróság általában az ilyen intézkedések megértésére, értékelésére támaszkodik oly módon, ahogyan azt az Európai Bíróság is javasolta. Ez azonban már nem érvényes akkor, ha a Szerződések értelmezése egyszerűen nem megérthető, és ezért objektíve önkényes.

A német alkotmánybíróság említett 2020-as döntése egy öt évvel korábban kezdődött, az Európai Unió Bíróságát is megjárt ügyet érintett. Az Ab verdiktje szerint az uniós bíróság nem értelmezte megfelelően a feladatát, és túlságosan szabad kezet hagyott az Európai Központi Banknak (EKB) a kötvényvásárlások kapcsán, amihez a német alkotmánybírák szerint ugyan lehet joga az eurózóna jegybankjának, de nem úgy, ahogy azt addig tette. A német alkotmánybíróság szerint csak úgy lehetséges az EKB államkötvény-vásárlása, ha megfelelően biztosított a tagállami ellenőrzés. (2020. május 5-i határozat, 2 BvR 859/15, 1651/15, 2006/15, 980/16).

A döntés rávilágít arra is, hogy az Európai Unióban a tagállamok a Szerződések felett állnak, mint az elsődleges jogforrásokat megteremtő és uraló tényezők. Ez összefüggésben áll az uniós (integrációs) közösségi jog sajátos helyével az alapvető jogok védelmének többszintű (nemzetközi – uniós – tagállami) rendszerében.

Az ultra vires kontroll kapcsán fontos azt is megjegyezni, hogy a határozat a szuverenitás védelméből vezeti le az uniós hatáskörgyakorlással összefüggő alkotmányvédelemre vonatkozó hatáskörét. Nem kíván közvetlen kontrollt gyakorolni az uniós aktusok felett, hanem azt hangsúlyozza, hogy „a szuverenitás-, illetve az identitáskontroll tárgya nem közvetlenül az uniós jogi aktus, illetve annak értelmezése, így annak érvényességéről vagy érvénytelenségéről, illetve alkalmazásbeli elsőbbségéről sem nyilatkozik” (Indokolás [56]).

Az összegezhető a német Alkotmánybíróság májusi döntése alapján – amit konkrétan ki is mond –, hogy a testület „az identitáskontrollt az egyenjogúság és a kollegialitás alapelvein nyugvó, egymás kölcsönös tisztelete mellett folytatott együttműködés keretében kívánja biztosítani az Európai Unió Bíróságával”.

Utóbbival kapcsolatban érdemes utalni a magyar Alkotmánybíróság egyik döntésére is, az Európai Unió Tanácsa által az európai migrációs válsággal összefüggésben létrehozott – az Európai Bírósága előtt azt hatályon kívül helyezni kívánó kérelmező államok szóhasználata szerint – ún. kötelező betelepítési kvótával kapcsolatban. Az Ab – nem várva be az Európai Bíróság végül 2017. szeptember 6-án született ítéletét – 2016. december 5-én hozta meg „kvótahatározatát”. Ebben a döntésben – miközben az AB kifejezetten elkötelezi magát az Európai Bírósággal való együttműködés mellett – nincs utalás a bíróság előtt folyamatban lévő eljárásokra. A határozatban a magyar alkotmánybíróság magára nézve csak elvont utalást tett az Európai Unión belüli alkotmányos párbeszédre.

Az ultra vires, illetve alkotmányos identitás szempontjából lényeges határozata a Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak a Lisszaboni Szerződés alkotmányosságáról szóló döntés is (2009. június 30-i határozat, 2 BvE 2/08).

A határozat szerint bár az Unión belüli szupranacionális együttműködés magában foglalja a föderális állammodell egyes elemeit, ez nem azonos az Európai Unió föderális államá alakulásával. A demokratikus alapelvek az EU struktúrájában és hatásköreiben megfelelő szinten érvényesülnek, ugyanakkor az elsődleges közösségi jogforrások – a döntés fontos meglátásában – nem ellensúlyozhatják a szuverén, önhatalmú tagállamokhoz képest nem teljesen érvényre jutó demokratikus követelményeket. A döntés utóbbi kapcsán kiemeli a tagállami nemzeti parlamentek és az erős régiók szerepét, valamint a „kettős többségi” szabály követelményét a minősített többséget alkalmazó egyes döntéshozatali aktusoknál (amikor az Európai Unió Tanácsa a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslatáról szavaz).

A német Ab Lisszaboni Szerződésről szóló határozata szerint: az Európai Uniónak továbbra sem létezik az uniós polgárok egyenlő választásán alapuló politikai döntéshozó szerve. A tagállamok népei képviseletének letéteményese továbbra is az Európai Parlament, s az Európai Unió működését a Lisszaboni Szerződés keretében átalakuló EU-s szerkezetben is a kormányközi együttműködések determinálta Tanács és az Európai Bizottság határozza meg. (276–297. bek.)

Utóbbi döntés is jól beleillik a német Alkotmánybíróság gyakorlatába, vagyis nem tekinti alkotmányellenesnek a Szerződést, bár többször megemlít fenntartásokat az uniós tagság vonatkozásában a szuverenitás és az alkotmányosság biztosítékaként. A döntés szerint az alapszerződések urai továbbra is az azokat létrehozó tagállamok, az Európai Unió pedig a hatáskör-átruházás elve alapján működik. Az EU csak úgy gyakorolhatja új hatásköreit (igazságszolgáltatás, a közös védelempolitika stb. kapcsán), ha az nem sérti a tagállamok szintjén kellő érdemi cselekvési potenciált.

Összességében elmondható, hogy mind a német, mind a magyar alkotmánybíróság a maga részére fenntartott (alapjogvédelemre vonatkozó) felülvizsgálati lehetőségét a tagállamok uniós együttműködési kötelezettségére is tekintettel határozták meg, elismerve, hogy az európai jog lehetőség szerinti érvényesülését szem előtt tartva kell meghozniuk végső döntésüket.