Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

Ezért is bukhatott el az EU költségvetés kapcsán jogállamisági mechanizmus

A visszamenőleges hatály tilalma, illetve nemzeti szuverenitás sérelme kikerülhetetlen lett volna

Az európai jogállamisági mechanizmus eljárásának keretében az Európai Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament kapcsolná össze vizsgálati, illetve eljárási tevékenységét a tagországok, a parlamentek, a „civilek” (stakeholderek, NGO-k), a szakértők közreműködő szerepével. A mechanizmus részeként évente kerülne sor a tagországi jogállamisági jelentések elkészítésére, és az előkészítő munkára.


Intézményi igény lehet arra, hogy az Unión kívüli Európa Tanácsot és annak szakosított testületét, a Velencei Bizottságot is bevonják valamilyen formában ebbe a folyamatba. A hivatalos uniós dokumentumok erőteljesen hangsúlyozzák, hogy a mechanizmus maga inkább preventív eszköz, és hogy markánsan elkülönül az EU jogállamisági eszköztárának egyéb „reagálási eszközeitől”. Idesorolják például a kötelezettségszegési eljárásokat, az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 7. cikke alapján indítható eljárást vagy az uniós költségvetéssel (pénzügyi kerettel) összekapcsolt jogállamisági kérdéseket. Utóbbi hivatalosan a jogállamiságra vonatkozó közösségi költségvetési feltételrendszerre irányuló javaslatot: a többéves pénzügyi kerethez kötött jogállamisági feltételrendszert foglalja magába, amellyel kapcsolatban a javaslatot az Európai Parlament és a Tanács hivatott megtárgyalni.

A hivatalos uniós felületek szerint a javasolt költségvetési feltételrendszerre irányuló eljárás és az európai jogállamisági mechanizmus két teljesen különálló „eszköznek” (angolul tool) minősült, eltérő célokkal és hatállyal. A dokumentumok mégsem segítettek megfelelően eligazodni ennek kapcsán, sőt, valójában az tűnt ki a konkrétabb elképzelésekből, hogy a mechanizmust valamilyen formában mégiscsak összekötnék financiális kérdésekkel.

A korábbi tervek alapján az „éves ellenőrzési ciklus” országspecifikus ajánlásokon alapulna, határidőkhöz és célok teljesítéséhez kötötten, konkrét intézkedéseket jelölne meg, ami közelebb viszi annak szellemét a 7. cikk szerinti eljárásokhoz, a kötelezettségszegési eljárásokhoz, de ezt a határidős logikát követi az uniós büdzséből való kifizetésekhez kapcsolódó jogállamisági feltételrendszer is.

A jogállamiság vizsgálata érintette volna az antikorrupciós hatáskörök megfelelő megosztását és azok hatékony működését a nemzeti szakhatóságok között, a fékek és ellensúlyok elvének érvényesítését a tagországok alkotmányos intézményeiben, valamint a médiapluralizmus kérdését is. Hiányosságok megállapítása esetén korrekciós intézkedéseket szerettek volna – különösen az Európai Parlament – a költségvetési feltételrendszerhez kötötten. Csak összehasonlításként: míg például a kötelezettségszegési eljárások esetében a Bíróság elmarasztalással kötelezheti a tagállamot a Bizottság elvárásainak való megfelelésre, és pénzbírságra ítélheti, a jogállamisági eljárás tekintetében látszólag nincsen hasonló jogi szankció, ugyanakkor az egyes kifogások kapcsán mégiscsak ott van az az eszköze a Bizottságnak, hogy – formálisan és látszólag egy külön eljárás keretében – megindítsa az EUSZ. 7. cikk szerinti eljárást.

Jogosan vethető fel a kérdés, hogy a Bizottság erős végrehajtó-politikai szervként, milyen jogalappal vizsgálhat jogállamisági kérdéseket? Az Európai Unió Tanácsának Jogi Szolgálata 2014. május 27-én szakvéleményt tett közzé, amely fontos iránymutatásként szolgálhat: eszerint az Európai Bizottság sem jogalappal, sem hatáskörrel nem rendelkezik ahhoz, hogy jogállamisági mechanizmust hozzon létre. ( Az angol szövegben: there is no legal basis in the Treaties empowering the institutions to create a new supervision mechanism of the respect of the rule of law by the Member States, additional to what is laid down in Article 7 TEU”.)

 

A 2020. december elején erős lengyel–magyar diplomáciai nyomásra, német kormányzati közreműködéssel született alku alapján olyan megoldás látszik kirajzolódni, amely az egész jogállamisági mechanizmus életbe lépését felfüggesztené, egészen addig, amíg az Európai Bíróság – várhatóan 2022 körül – döntést nem hoz azzal kapcsolatban, hogy az eljárás maga összefér-e a közösségi szabályozással és jogi környezettel.

Idetartozó kérdés, hogy a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma az uniós jog alapvető eleme, amit jól tükröz az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata is. Ennek explicit tilalma szerepel az Emberi Jogok Európai Egyezményének 7. cikkében, és miután az Európai Unió nem állami aláíróként csatlakozott az egyezményhez, az EJEE alapelvei az uniós jogrend részét jelentik. A visszamenőleges hatály tilalma így nem lehetséges az uniós intézmények részéről sem.

A Lisszaboni szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Európai Unió „tiszteletben tartja” a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely „elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is”.

A nemzeti alkotmányos identitáshoz szorosan hozzátartozik az adott tagország politikai és alkotmányos berendezkedése is. Ezt kell figyelembe vennie működése során az Európai Bíróságnak is, hiszen közös intézményként kötik őt a Szerződések.  Ez azt is jelenti, hogy a luxembourgi székhelyű uniós bírói fórumnak tekintetbe kell vennie a nemzeti (tagállami) alkotmánybíróságok álláspontját is, vagyis elvileg a jogállamisági mechanizmus kapcsán sem volna lehetséges, hogy az Európai Unió egyes intézményei külön aktusokkal felülírják – visszamenőlegesen – például a magyar Alkotmánybíróság döntéseit.

Az alkotmányos identitás kapcsán kiemelendő az Alaptörvény hetedik módosítása, amely az állam minden szervének kötelességévé tette az ország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelmét. Az Országgyűlés által 2018. június 20-án elfogadott módosítás a Nemzeti Hitvallásban, illetve az Alaptörvény R) cikkében rögzíti az alkotmányos önazonosság védelmének fontosságát. Ennek volt az előzménye a 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, amely kimondta: az Alkotmánybíróság indítvány alapján vizsgálhatja, hogy az Alaptörvényben is rögzített, az Európai Unió intézményeivel közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi méltóságot és más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.