Deep State: új típusú alkotmányos kihívás a demokratikus államberendezkedéssel szemben?

Ahhoz, hogy közelebbről megismerkedjünk az un. Deep State fogalmával, nem csupán leleplezőnek tűnő írások, összeesküvés-elméletek, és rejtélyes események forgatagán kell átverekedünk magunkat. Hiszen vitát felül áll, hogy a legutóbbi amerikai elnökválasztás, a Robert Mueller különleges ügyész által lefolytatott eredménytelen Trump elleni hadjárat, az NGO-k egyre aktívabb közéleti szerepvállalása és növekvő befolyásuk is indokolják, hogy érdemben foglalkozzunk azzal a jelenséggel, amit úgy is hívtatunk, hogy párhuzamos állam az államban.

Kiindulópont, hogy az egységes végrehajtás elmélete (unitary executive theory) az amerikai alkotmányjog teóriája, amely szerint az elnök rendelkezik a teljes végrehajtó hatalom irányítása felett, így ő az Egyesült Államok állam- és kormányfője, az ország legmagasabb rangú tisztségviselője. A doktrína maga az Egyesült Államok Alkotmányának második cikkéből ered, amely az Egyesült Államok „végrehajtó hatalmával” az elnököt ruházza fel. Bár ez az elv általánosnak mondható és széles körben elfogadott, a doktrína alkotmányjogi erejével, kiterjedésével kapcsolatban – hogy az elnök hatalmát mennyiben korlátozza az alkotmány – nézeteltérés mutatkozik a szakértők között.

A II. cikk felruházási záradéka előírja: „a végrehajtó hatalom [az Egyesült Államoké] az Amerikai Egyesült Államok elnökét illeti.” Az egységes végrehajtás elméletében ez a megfogalmazás azt jelenti, hogy az ún. gondoskodási záradékkal („az elnök gondoskodik arról, hogy a törvényeket hűen végrehajtsák...”) együtt egy hierarchikus, egységes végrehajtás jön létre az elnök közvetlen irányítása alatt.

Mások viszont inkább a „plurális végrehajtás” koncepciójának megalkotását támogatják, mint több szövetségi állam kormányzatánál is, amelyek külön-külön választanak főállamügyészt. Azonban a szövetségi szintű egységes végrehajtás megszüntetéséhez az alkotmánymódosítás szükségességét ők is elismerik.

Az igazságszolgáltatási ág folyományaként, a szövetségi bíróságok a végrehajtó ügynökségek közötti vitákban nem ítélkezhetnek, mivel ezzel megsértenék a hatalmi ágak elválasztását. Az amerikai alkotmány azt is kimondja, hogy az elnök nem lehet egyszerre képviselő vagy szövetségi bíró is.

Az „egységes végrehajtó” kifejezést már a philadelphiai konvención, 1787-ben megvitatták, és főként az állt a diszkusszió középpontjában, hogy egyének (egy személy) töltse-e be az elnök hivatalát, amint azt a Virginia-terv javasolta. Ennek alternatívája az volt, hogy több vezetőt vagy egy végrehajtó tanácsot hoznak létre, amint azt a New Jersey-terv javasolta, s amit sokan támogattak is.

Eközben a föderalisták, mint James Madison, azt hangsúlyozták, hogy az osztatlan végrehajtó hatalom megerősítené a végrehajtás azon képességét, hogy ellenálljon a jogalkotó általi támadásoknak. Ahogy Madison fogalmazott: „Mivel a jogalkotói autoritás súlya megköveteli, hogy ez szét legyen osztva [ágakra], a végrehajtás gyengesége viszont megkövetelheti, hogy megerősítsék.” Tény, hogy az alkotmány egyedül az elnököt nevesíti mint a végrehajtásért felelős aktort, így végső soron a végrehajtás minden fontos jogköre tőle származtatható.

Az amerikai alkotmány egyes részei kiterjedt hatásköröket nyújtanak a Kongresszusnak, vagyis a törvényhozás két házának. Az Alkotmány I. cikke kizárólagos törvényhozási hatáskört biztosít a Kongresszus számára, az elnöknek pedig a törvényeket végre kell hajtania, feltéve, hogy ezek a törvények alkotmányosak. Az Alkotmány I. cikke 8. szakasz 18. pontja, amelyet szükségességi és megfelelőségi záradéknak (Necessary and Proper Clause) is neveznek, a Kongresszusnak hatalmat ad „olyan törvényeket alkotni, amelyek szükségesek és megfelelőek a fenti hatáskörök, valamint a jelen alkotmány által az Egyesült Államok kormányára, annak bármelyik minisztériumára vagy tisztségviselőjére ráruházott hatáskör érvényesítése érdekében”. Az egységes végrehajtás elmélete alkotmányosan azonban csak akkor igazolható, ha lehetővé teszi a Kongresszus számára, hogy alkotmányos hatáskörét gyakorolja, s mindeközben biztosítja, hogy az elnök ugyanezt tegye.

Az Egyesült Államok politikai rendszerének mai működése azonban meghaladni látszik ezt a régi típusú, több évszázados polémiát, és egy másik fontos elméleti kérdés felé irányítja figyelmünket. Ennek az újabb alkotmányos kihívásnak a lényege, hogy Trump elnök körül – talán minden addigi elnökénél jóval érezhetőbben – aktivizálódni kezdett egy olyan hatalmi érdekcsoportosulás-hálózat, amelyben mindinkább körbe fonná az elnöki mozgásteret annak érdekében, hogy a háttérben egy alternatív (eszmei és érdekirányultság tekintetében a mostani elnök politikájától merőben eltérő) politikai agendát képviselő kormányzati rendszer tudjon sikerrel működtetni.

Itt tulajdonképpe a mély állam koncepciójáról van szó, amit úgy is szokták nevezni, hogy „állam az államban”. Az angolul deep state-ként ismert jelenség a titkos kormányzás egy formája, amely az országok, nemzetállamok politikai vezetésétől függetlenül működő, rejtett vagy rejtett hatalmi hálózatokból áll, és egy saját politikai agendát, programot kívánnak megvalósítani a céljaik elérése érdekében. Ide sorolhatók az állami szervek, mint például a fegyveres erők vagy a hírszerző ügynökségek, a rendőrség, a titkosrendőrség vagy a közigazgatás, bürokrácia különböző szervei. A lényege a mély beágyazottság, karrierköztisztviselőként alapuló, saját érdekeiket védő és képességeiket is erősítő „háttérállam”. Szerepet kaphatnak a kormányzati (vagy kormányzati ellenőrzéstől függetlenül működő) állami tulajdonú vállalatok vagy magánvállalkozások is. Egyes vélemények szerint a deep state lényegét inkább a „titkos állam”, „sötét állam” kifejezésekkel történő magyarítás ragadják meg jobban, amelyet – összefoglalóan – egy olyan hálózatot jelöl, amelyben a kormány, a nemzetbiztonsági szervek, a bankrendszer és a különböző gazdasági vállalatok irányító aktorai játsszák a maguk szerepét, hogy a népakarattól független módon, a demokratikus mechanizmusok megkerülésével influálják a nemzeti kormányok döntéshozatalát.

Bár a deep state-jelenséggel foglalkozott irodalom hosszabb múltra tekinthet vissza, és például a nemzetközi kapcsolatok háború egyik legelismertebb szakértője, Hans Morgenthau is bemutatta már egy 1955-ös tanulmányában az általános állami és az úgynevezett „biztonsági” hierarchia elkülönítését, a kérdés Trump elnöksége idején nyer különös súlyt és aktualitást. Egyre inkább megalapozottnak látszik az a feltevés, hogy az amerikai kormányzati végrehajtás rendszerében sajátos hierarchia, párhuzamos működés érvényesül, és egy másik állam felügyelni, kontrollálni kívánja a demokratikusan működő állam döntéseit. Vagy valóban létezhet egy háttérállam, egy ún. deep state, míg a hivatalban lévő elnöknek csupán egy „beep state” marad, vagyis a pityegés, a csipogás joga – hiszen miközben ismételten érvényesíteni kívánná demokratikus hatalmát, az őt körbefonó alternatív, „másodlagos” állam teljesen az ellenőrző hatalma és befolyása alá vonja a népakaratot megtestesíteni kívánó állam- és kormányfőt.

Egy bizonyosnak tűnik a fentiek fényében, jelesül az, hogy a kétfajta állam, a két akarat örökösnek tűnő napi politikai konfliktusa a következő évek komoly kihívása, vissza-visszatérő alkotmányos kérdése maradhat az Egyesült Államokban.