Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

Az Egyesült Államokban folyamatosan zajlanak a választókerületek átrajzolásai

Az un. Gerrymandering vagy Redistricting ugyanakkor nem ördögtől való Európában sem

A demokraták tagadják, hogy a jogalkotási térképeken a faji szempontok dominálnak

Az egyik legfrissebb vonatkozó esetben az Egyesült Államok chicagói szövetségi bírósága lesz a szóbeli viták helyszíne 2021 december 7-től egy olyan ügyben, amely az Illinois államban nemrégiben elfogadott, a választási körzetek új felosztására vonatkozó szabályokat támadja. A Közgyűlés demokrata vezetőinek ügyvédei olyan iratokat nyújtottak be a szövetségi bírósághoz, amelyek tagadják, hogy az állam újonnan készült törvényhozási körzeteinek térképei faji értelemben kifogásolhatónak minősülnének, ehelyett azzal vádolják a felpereseket, hogy megpróbálják a faji szempontokat felhasználni saját céljaikra a kerületek újrarajzolása tekintetében.

A tervek szerint a chicagói szövetségi bíróság három bíróból álló testülete december 7-én kezdi meg a szóbeli meghallgatást a három különálló ügyben. Az új térképek meghatározzák majd, hogy a következő 10 évben az állam közösségei hogyan képviseltetik magukat a Springfieldi Közgyűlésen.

Republikánus vezetők azzal érvelnek, hogy a latin népesség növekedése ellenére az új térképek valójában csökkentik azoknak a körzeteknek a számát, amelyekben a latinok többsége vagy nagy része a választókorú népességhez tartozik. Azt hangsúlyozzák, hogy ez sérti az Egyesült Államok alkotmányát és az 1965-ös szövetségi szavazati jogról szóló törvényt is.

A frissen benyújtott bírósági beadványukban azonban a demokrata vezetők ügyvédei tagadták az alkotmány- vagy törvénysértést. „A szeptemberi újraelosztási terv védi a kisebbségi szavazóerőt, és több mint egyenlő lehetőséget biztosít a spanyol és fekete szavazóknak, hogy választásuk szerinti jelöltekre szavazhassanak.” - áll a közleményükben.„

Miért kellhet a Gerrymandering, ha „ésszerűen” igazságtalan eredményekhez is vezethet a választásokon?

Elbridge Gerry, Massachusetts kormányzója – későbbi amerikai alelnök – 1812-ben törvényt írt alá a massachusettsi szenátust érintő új választókerületi határok kialakításáról. Az egyik ilyen új választókerület – egy korabeli újság találó karikatúrája szerint – egy szalamandrára hasonlított, és később a kormányzó keresztnevéhez (Gerry) a szalamandra szó végét illesztve, így kezdett utalni a közvélemény a választókerületi határok aktuális célzatú igazítgatására. A karikatúrista által észrevett fura alakú választókerület és a „rárajzolt” törvény később a hasonló törvényhozási manipulációk jelképévé vált, és idővel megszilárdult a gerrymandering ottani sajátos gyakorlata a tengerentúli politikában.

Akadnak bőven példák a pozitív értelemben vett Gerrymanderingre is, vagyis arra, amikor valamely társadalmilag helyesnek és értékesnek tartott cél érdekében rajzolják át a helyi törvényhozók a választókerületi határokat. Például az arizonai indiánrezervátumok kapcsán korábban nem vált be, hogy a hagyományaikat élénken ápoló, neopogány hopi indiánokat és a legnépesebb őshonos népcsoportnak számító navahó nemzetet ugyanaz a személy reprezentálja a képviselőházban, ezért külön választókerületeket alakítottak ki nekik. Részben itt említhető másik példa, hogy az 1990-es években végrehajtott „átrajzolások” jórésze azért történt, hogy több választókerületben is többségbe tudják sűríteni a politikai közéletben mindaddig igen komoly hátrányt elszenvedő afroamerikaiakat.

Míg egyes demokráciákban a választókerületek újratervezése független bizottságok feladata (mint például India esetében), addig az USA-ban a szövetségi államok törvényhozó és végrehajtó szervei – vagyis a pártpolitika által uralt testületek – felelősek a választókerületi határok meghúzásáért, így ennek jogalkotói gyakorlata nagyban függ a pártpolitikai erőviszonyoktól. Miután például 2002-ben republikánus többség született a texasi törvényhozásban, a déli szövetségi állam korábban demokrata szempontból előnyös választókerületeit (2003-ban) a republikánusok számukra kedvezőbbekké alakították át. A torzulási arányokat érzékeltetve: míg 2002-ben a republikánusok a szavazatok 59 százalékával 15 képviselőházi mandátumot (a törvényhozási helyek 47 százalékát) szereztek meg, a demokraták 40 százaléknyi szavazattal 17 helyet (53 százalékos részesedést szerezve ezzel a képviselőházban). A 2003-as változtatások nyomán viszont a következő, 2004-es választáson a republikánusok 21 képviselő helyhez (66 százalék) jutottak a szavazatok 58 százalékával, a demokraták pedig 11-hez (34 százalék) a szavazatok 41 százalékával. A demokraták hamar bírósági útra terelték az ügyet, és az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága 2006-ban úgy döntött, hogy az újraelosztás alapvetően jogszerű volt, de egy választókerületet a legfőbb bírói fórum döntése alapján újra kellett határolni, mert az ottani latinok többségét érintő etnikai diszkrimináció történt a kerületi határok kialakításakor.

Egy észak-karolinai szövetségi kerületi bíróság – 2018 augusztusában – politikailag igazságtalannak mondta ki az állam kongresszusi választókerületeinek korábbi felosztását, és szeptember elején arról határozott, hogy a 2018 novemberében esedékes újabb választás előtt nem változnak meg a körzethatárok, de azokat utána újra kell rajzolni. A bírósági döntésnek volt jelentősége, hiszen az új körzetek előnyösnek tűntek a demokraták számára: Észak-Karolina ugyan közel egyenlően oszlott meg addig a demokraták és a republikánusok között, de akkor a republikánusok birtokoltak az állam 13 képviselőházi helyéből 10-et. Márpedig néhány plusz észak-karolinai mandátum megszerzése a Demokrata Párt számára országosan – a választási lélektan szempontjából – is erősen számított.

Egyre nőtt az amerikai választókban az igény külön bizottságok megalakítására, a probléma igazságosabb megoldása érdekében. Miután a michigani választók 2018-ban egy népszavazási kezdeményezéssel bizottságot hoztak létre, az állam Republikánus Pártja pert indított a megalakulás leállítása érdekében. A párt azonban vesztett a jogvitában a kezdeményezőkkel szemben, és a bizottság megalakulása elől elhárult a jogi akadály.

A Legfelsőbb Bíróság nagy befolyással bír a választójog fejlesztésében

Közben 2019 nyarán az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága a Lamone kontra Benisek és a Rucho kontra Common Cause ügyben úgy döntött, hogy a szövetségi bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel a pártalapú (partisan) Gerrymanderinggel kapcsolatos kifogások elbírálására. A testület elnöke, John G. Roberts a többségi indokolás alapján úgy érvelt: az alkotmányozók annak tudatában bízták a tagállami törvényhozásokra a választókerületek kijelölését, hogy annak gyakorlatánál a pártpolitika is komoly szerepet játszhat. Minden ellenkező interpretálással ellentétben azonban a Legfelsőbb Bíróság döntése nem jelenti azt, hogy a népképviselet – választói akaratra – nem törekedhetne a kerülethatárok kijelölésének pártsemlegesebb gyakorlatára. Roberts főbíró nem mondta, hogy a jelenlegi kerületrajzolási szisztéma politikailag kívánatos lenne, sőt – mint fogalmazott – a „túlzott részrehajlás” a kerületek kialakításánál „ésszerűen igazságtalannak tűnő eredményeket hoz”.[1]

2020-ban a demokrata baloldal többséget szerzett a szövetségi Kongresszusban, és Joe Biden személyében ők adták az Egyesült Államok új elnökét is. Törvényhozói hatalmukkal élve szövetségi törvénnyel próbálták betiltani a Gerrymandering gyakorlatát a 2020-as országos népszámlálás utáni választókerület-átcsoportosítások vonatkozásában. A jogszabálytervezet a „For the People Act” címet viselte, és bár a Képviselőházban többséget kapott, a Szenátusban – bár mind az ötven demokrata párti szenátor támogatta, és még egy republikánus is – nem ment át a javaslat, miután a republikánusok hátráltató obstrukcióval megnehezítették annak elfogadását. Erre több amerikai demokrata az ún. filibuster gyakorlatának (vagyis a parttalanná váló, időhúzó szándékú szenátusi viták lehetőségének) eltörlését kérte, hogy a törvényt egyszerű többséggel meg lehessen fogadni.

Hazánkban sem ritka jelenség az ésszerű újratervezés

Ami hazánkat illeti, 2010 után a törvényalkotó kormányoldalt gyakran érte vád amiatt, hogy saját politikai érdekei mentén alakította ki az új egyéni választókerületeket a korábbinál kisebb létszámú Országgyűlésre szabottan. A 2014-es választások nyomán az ellenzéki közvélemény ennek példáját látta például a baranyai 2-es választókerületben, amelyben Pécs mellé került a hagyományosan baloldalinak tartott bányászváros, Komló (Pécset akkor épp nem baloldali, hanem Fidesz-KDNP-s polgármester irányította). Ilyennek állították be Heves megyét is, ahol 2010 környékéig a baloldal dominált, majd a Jobbik is megerősödött a térségben. Például Szilvásvárad és Bélapátfalva Eger helyett Gyöngyöshöz került az új választókerületi határok kialakításával. Miskolc is szívesen hivatkozott példa lett, mivel a városnak a korábbi négy helyett két választókerületet alakítottak ki, de a környező falvak „odecsatolásával”. A 2019-es önkormányzati választások eredményei azonban – részben – cáfolni látszanak ezeket az egyoldalú aggodalmakat, és valamelyest árnyalják a következő országgyűlési választások előtti politikai képet.

Nemzetközi tapasztalat, hogy a de jure választási rendszer mellett a helyi pártstruktúra, a pártok regionális támogatottságának alakulása is fontos tényező abban, hogy mennyire képes „torzítani” a választási földrajz. A magyar pártstruktúra 2009–10-re alapvetően átalakult: huzamosabb időre megszűnt a korábbi kétosztatú pártrendszer, és a folyamatra a választási rendszer változásai is ráerősítettek 2014-ig. A 2018-as országgyűlési választás eredményei viszont alátámasztják azt az elképzelést, hogy a politikai aktorok és a választók is képesek „idomulni” az új helyzethez, vagyis a módosított játékszabályokhoz,[2] ami a négy évvel korábbihoz képest jóval kisebb aránytalanságot eredményezett a választás utáni parlamenti reprezentációt tekintve.

Az új rendszer igazságosabb is, mint amilyen a 2012 előtti volt. A törvényalkotó ugyanis 2010 előtt már nagyon régóta nem reagált a demográfiai változásokból adódó, alkotmányos lehetőségű problémákra, igaz, a változtatáshoz kétharmados parlamenti többségre is szükség lett volna. Az Alkotmánybíróság 2007. június 30-áig adott időt erre az Országgyűlésnek. A taláros testület akkor kimondta: miután az Országgyűlés nem alakította át a választókerületi határokat, mulasztásos alkotmánysértést követett el, és ez az állapot a 2010-es kormányváltás utánig fennmaradt.

2010 után a kisebb parlamentet ígérő Orbán-kormánynak úgy kellett változtatnia, hogy egyrészt: az alkotmányjogi elvárásoknak megfelelően az új választókerületeket úgy alakítsák ki, hogy azokban a lakosság száma megközelítően azonos legyen. Emellett az egyéni választókerületnek a főváros, illetve a megye területén belül kell elhelyezkednie, illetve fontos elvárás, hogy az egyéni választókerület székhelyének – lehetőség szerint – városban kell lennie. A korábban 386 fős Országgyűlés létszáma 199 fősre csökkent, ezért is muszáj volt kialakítani az új, de igazságosabb állapotot is biztosító választókerületi határokat.

Az új rendszer ugyanis nem igazságtalan, sőt, a kétharmados többségű Orbán-kormány meglehetősen „visszafogottan” hajtotta végre a választókerületi határokkal kapcsolatos változtatásokat. Tegyük hozzá, hogy hazánkat a kutatások szerint nem is jellemzi olyan mértékű kisebbségi koncentráció, mint ami az Egyesült Államok egyes régióit, valamint itthon az egyéni képviselők személye jóval kevésbé fontos a pártjuk mellett – a közhangulat változása pedig egyes térségekben akár az egyik, akár a másik politikai oldalnak kedvezhet.

Kétharmados többség birtokában a kormányoldal ugyanakkor – nyugati mintára – akár bátrabban is hozzányúlhatna a Gerrymandering eszközéhez, amely – mint már korábban említettük – pozitív társadalmi célokat is szolgálhat. Reagálni lehet például arra a fontos változásra, hogy a 2019-es EP-választáson és az ugyanabban az évben megtartott önkormányzati választáson is tapasztalható tendencia volt, hogy a nagyvárosokban – és általában az agglomerációkban – erősödik az ellenzék. A választókerületek határainak változása azonban az igazságosságot szolgálná: hogy a társadalmilag (az átlagos uniós szinthez képest) kevésbé fejlett egyes vidéki térségekben – és zömmel kistelepüléseken  – élő választópolgárok szavazatainak választási súlya arányaiban semmiképpen sem legyen kisebb, mint a például az uniós fejlettségi átlag feletti fővárosban élőké (a központ és a periféria ellentéteként).

A Gerrymandering végeredményben csak egy eszköz, nincs jó vagy rossz választókerületi határmódosítás – olyan kivitelezési módszer egy probléma megoldásához, amelyet jó és rossz célokra egyaránt lehet használni.

[1] Angolul: „Excessive partisanship in districting leads to results that reasonably seem unjust.”

Rucho kontra Common Cause, 588 U.S. ___ (2019)

AZ EGYESÜLT ÁLLAMOK LEGFELSEBB BÍRÓSÁGA

ROBERT A. RUCHO és társai, APPELLANTS kontra COMMON CAUSE

[2019. június 27.]

http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/conlaw/RuchovCommonCause.html

[2] A koncepcióról lásd: Enyedi Zsolt – Körösényi András (2014): Pártok és pártrendszerek. Osiris Kiadó-Budapest.