Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

A tagállami alkotmánybíróságok kulcsszerepe az EU diktátumok megállításában

Az Európai Unió jövőjéről szóló párbeszéd csak a szuverenista álláspont elfogadásával lesz legitim.

Mint ismeretes az EU jövőjéről szóló konferenciasorozat idén május 9-én vette kezdetét és az elkövetkező időszakban meghatározó eleme lehet az Európai Unió politikai menetrendjének. A kezdeményezés deklarált célja egy, a tagállamokat, az állampolgárokat, valamint a társadalmi szereplőket széles körben mozgósító vitafórum létrehozása, amely alapján az uniós döntéshozók politikai következtetéseket vonhatnak le az EU jövőjét meghatározó kérdésekben.

Az Európai Uniót – a közösség intézményrendszerét – és tagállamait egy bonyolult államközi viszonyrendszer, illetve elsősorban gazdasági (érdek)kapcsolat köti össze. Ennek a (nolens volens) viszonynak a jogi természete már számos vitát generált, és ez annak tisztázásában is jól megragadható, hogy miként írjuk le az EU jogállását. Ezt fontos tisztán látni, különös tekintettel annak a kérdésnek az eldöntésére, hogy ma az Európai Unió nem áll-e már közelebb egy föderatív szövetséghez, mint klasszikus értelemben vett nemzetközi szervezethez. Az Unió nem tekinthető-e már olyan entitásnak, amely a maga föderatív jellegű funkcióit – pénzügyek, „hadügyek”, diplomácia és külpolitika – immár közös alapon, az Európai Unió ilyen célokra is létrehozott szerveinek és intézményeinek a segítségével gyakorolhatja.

Ez a nemzetközi szervezetektől jól elkülöníthető, megkülönböztetett következményekkel is járó jogi státus – amelyet az Európai Unió élvez – vajon mit jelent, és ezáltal hogyan viszonyul a közösség tagállamaihoz, amelyeknek bizonyos fokig – miután a Szerződések aláírásával ezt vállalták – tiszteletben is kell tartaniuk a politikai és gazdasági unió sajátos autonómiáját. Jelentheti-e ez többek között az Unió jogi személyiségének, kiváltságainak, mentességeinek az elismerését?

Utóbbi kérdésre a könnyebb érthetőség kedvéért hamar megadhatjuk a választ. Ami az Uniónak a saját tagállamaiban fennálló jogi helyzetét, azaz jogállását illeti, az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 335. cikke (az Európai Közösséget létrehozó szerződés korábbi 282. cikke) a következő fontos támpontot adja ezzel kapcsolatban:

 „Az Unió valamennyi tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik; így különösen ingó és ingatlan vagyont szerezhet és idegeníthet el, továbbá bíróság előtt eljárhat. E célból az Uniót a Bizottság képviseli. Mindazonáltal igazgatási autonómiájuk alapján a saját működésükkel kapcsolatos ügyekben az Uniót az egyes intézmények maguk képviselik.”

A 2009. december 1-jével hatályba lépett Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés (vagy az EUSZ) 1. cikkét a következőképpen módosította: „Az Unió e szerződésen és az Európai Unió működéséről szóló szerződésen (a továbbiakban: a Szerződések) alapul. E két szerződés azonos jogi kötőerővel bír. Az Unió az Európai Közösség helyébe lép és annak jogutódja.” Az Európai Uniónak ezt az „örökölt” pozícióját alapul véve, a Lisszaboni Szerződés egy új kompetenciákkal megerősített, különleges státusszal bíró nemzetközi jogi szereplőt hozott létre. Az Unió a Lisszaboni Szerződés előtt is értelmezhető szerepet töltött be a globális nemzetközi kapcsolatokban, azonban idővel nemcsak gazdasági és politikai értelemben, hanem jogi eszközökkel is felvértezve lehetett a jogi részese az újabb és újabb nemzetközi megállapodásoknak.

A közösségi jog szupremáciáját általánosan úgy értelmezik, hogy az uniós jog (korábban: az Európai Közösség joga) közvetlenül alkalmazandó és a nemzeti, tagállami jogrend felett áll, ebbe beleértve a nemzeti alkotmányos szabályozásokat is. Ez a felfogás pedig másból nemigen vezethető le, mint az Európai Unió sajátos szuverén helyzetéből. Hogy létezhet ilyen külön szuverenitása az Európai Uniónak, azt az Európai Közösségek Bírósága által a Van Gend en Loos ügyben kimondott azon érve is erősíti, miszerint „a Közösség egy új jogrendet alkot”, és a Bíróság szerint a tagállamok ennek érdekében „korlátozták szuverén jogaikat”. Az említett 1963-as EK-ítélet óta – vagyis immár több mint fél évszázada – a magánszemélyek közvetlenül hivatkozhatnak az uniós jogra a nemzeti hatóságok és bíróságok előtt. (Jakab András: A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integrációra)

Az EUMSZ 288. cikke szerint a közösségi rendeletek közvetlenül alkalmazandók az uniós tagországokban. Az un. Politi ügyben 1971. december 14-én hozott ítéletben az Európai Bíróság kimondta, hogy ebben az esetben a teljes közvetlen hatály érvényesül. Az irányelvek az uniós tagországoknak címzett jogi aktusok, amelyeket a tagállamoknak át kell ültetniük a saját nemzeti jogukba. Az Európai Bíróság bizonyos esetekben, a magánszemélyek jogai kapcsán, elismeri az irányelvek közvetlen hatályát. E körben nem hagyható figyelmen kívül természetesen a Solange II döntés sem (1986. október 22-i határozat, 2 BvR 197/83), amelyben a német Ab felülvizsgálta saját korábbi ítélkezési gyakorlatát az Európai Közösségek (az Európai Unió elődje) jogi aktusainak a német alkotmányjoggal való összeegyeztethetőségének vizsgálatáról. A német Alkotmánybíróság akkor azt mondta ki, hogy „a származtatott közösségi jog németországi alkalmazhatóságáról szóló ítélkezési gyakorlatát” együttműködési kapcsolatban „gyakorolja az Európai Bírósággal”.

Az Európai Unió fő szándéka mégis szemlátomást az uniós jog közvetlen hatályosulása erősítésére irányul, amelynek egyik magyarázata, hogy mindez a magánszemélyek számára azt hivatott biztosítani, hogy haladéktalanul hivatkozhassanak a közösségi rendelkezésekre valamely nemzeti vagy európai bíróság előtt. Ez is az Európai Uniónak, mint autonóm szereplőnek a képességét mutatja a hatalma önálló gyakorlására. Az Unió, mint szuverén entitás legfőbb alapját tehát az jelenti, hogy az integrációs közösség tagországai elfogadják a szupremáciát és a közvetlen hatályt az Európai Unión belül.

Mindebből logikusan következhetne, hogy az EK jogutódja jogosan hivatkozhat saját biztonsági érdekei érvényesítésének fontosságára is, ami által az EU saját „szuverenitásának” biztosítását és belső intézményes (kvázi „alkotmányos”) rendjének védelmét biztosíthatja a politikai, gazdasági, védelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető törekvések felfedése és elhárítása révén. Akárcsak egy tagállam nemzetbiztonsági kérdéseinek körében, például idetartozhat a terrorcselekmények vagy az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem felderítése és megakadályozása is. Ennek megfelelően például 2016-ban a tagországok EP-képviselői megszavazták azt, hogy erősítsék az Europol szerepét és hatáskörét a terrorizmus elleni küzdelemben.

Az Európai Unió és jogelődjeinek változásai természetesen hosszú intézményi, strukturális fejlődés mentén alakultak, más megközelítésben reformkísérletek sora jellemezte a közösség történetét. Az elmúlt több mint hat évtized során földrajzi és geopolitikai értelemben is jelentősen kibővült, és eközben intézményi hatásköreit is fokozatosan kiterjesztették.

Nemzetközi gazdasági és politikai tömörülésként azonban a különös helyzetű Európai Unió belső működésében a nemzetekfölöttiség és a kormányköziség jegyei egyre erőteljesebben érvényesülnek ez azonban nem manifesztálódik sem intézményi stabilitásban, sem gazdasági potenciálban, sem külpolitikai hegemóniában. Az Unió döntési aktusai egyes területeken a tagállamok közötti tárgyalások alapján születnek meg, míg más területek autonóm, nemzetek feletti intézmények felelősségi körébe tartoznak. Bár a tendenciák inkább ezt jelzik előre, még nem dőlt el egyértelműen, hogy az EU a továbbiakban is a tagok, nemzetállamok – már ma is igen erősnek mondható – közösségi együttműködése kíván-e maradni vagy a fejlődési iránya sokkal inkább egy fokozatosan politikailag is egységesülő „Európai Egyesült Államok” irányába mutat.

Egyfajta „örökzöldként” többször utaltam rá, hogy Varga Zs. András volt alkotmánybíró, a Kúria elnöke korábban egy alkotmánybírósági határozatban rámutatott, hogy Magyarország a csatlakozási szerződéssel nem a szuverenitását, hanem csak a szuverenitásából eredő egyes hatásköreinek gyakorlását engedte át az Európai Uniónak. Az európai egyesülést, mint a szuverén államok szerződési unióját – rögzíti egy határozatában a magyar Alkotmánybíróság – nem lehet úgy megvalósítani, hogy a tagállamokban a gazdasági, kulturális és szociális életviszonyok politikai alakítására ne maradjon elegendő mozgástér. Ez különösen azokra az életterületekre vonatkozik, amelyek a polgárok életfeltételeit, főként az alapjogok által védett magánszférájukat és személyi, illetve szociális biztonságukat illető önálló döntési felelősségüket érintik, valamint azokra a politikai döntésekre vonatkozik, melyek különös erővel a nyelvi, a történelmi és a kulturális hagyományokra vannak ráutalva, és amelyek a politikai közvéleményben pártpolitikailag és parlamentáris úton folyamatosan diszkurzív vitákban fejlődnek.