Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

A Nemzeti Választási Bizottság, mint szigorú alkotmányos szűrő?

Az elmúlt tíz év gyakorlata alapján ez az intézmény felel népszavazás komolyságának megőrzéséért és annak rendeltetésszerű, alkotmányos gyakorlásáért

A népszavazás (vagy referendum) a választópolgári akarat érvényesítését, a demokráciának egy közvetlen eszközét jelenti. Magyarországon az Alaptörvény és az ún. népszavazási törvény (2013. évi CCXXXVIII. törvény) tartalmaz fontos, garanciális szabályokat e jogintézménnyel kapcsolatosan, és 2010 után a jogalkotó erre irányuló szándéka szerint kísérlet történt a népszavazás intézményének megreformálására, a participatív demokrácia e fontos eszköze vonatkozásában a komolyság megőrzésére, végső soron demokratikus politikai kultúránk megerősítésére.


Ami az Országos Választási Bizottság jogutódjaként működő szervezet „kezdeti számait” illeti, 2014 januárjától (az új népszavazási törvény életbe lépésétől) 2015 júliusáig a benyújtott 113 népszavazási kezdeményezés közül összesen hatot hitelesített jogerősen a Nemzeti Választási Bizottság (NVB), valamint az ügyekben másodfokon eljáró Kúria. Ez 5,3%-os arányt jelent. Ezzel szemben 2002–2014 között az NVB és jogelődje, az Országos Választási Bizottság (OVB) a benyújtott 1775 kezdeményezésből 165-öt hitelesített, ami jóval magasabb, 9,3%-os arányt mutat. De mi ennek a változásnak az alapvető oka?

Legfőképpen az, hogy a népszavazási kezdeményezések komolyságának megőrzése érdekében az új jogszabály előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésére irányuló kezdeményezést húsz választópolgárnak is támogatnia kell. (Egyes magyar szakértők százas nagyságrendű aláírás-küszöböt is lehetségesnek tartanának, ugyanis kétszázezer aláírást aligha tud később összegyűjteni az, aki már néhány száz szignónál elakad. De például Bajorországban a helyi választási és népszavazási törvény a beadandó népszavazási folyamodványhoz – Zulassungsantrag – 25 ezer szavazásra jogosult aláírását követeli meg. Egyes német szövetségi tartományokban több ezertől több tízezerig változhat az indítványozási kvórumok értéke, ehhez képest a magyar törvény által előírt húsz előzetes támogató aláírás egyáltalán nem tűnik soknak. Arra viszont már jó volt, hogy a korábbiakhoz képest hatékonyabban „szűrje” a komolytalan kezdeményezéseket.)

Mivel az új törvény erős garanciákat tartalmaz a komolytalan, illetve párhuzamos népszavazási kezdeményezések kiszűrésére, a vizsgált másfél év során az NVB-hez benyújtott 113 népszavazási kezdeményezés közül 38-at már a Nemzeti Választási Iroda (NVI) elnöke elutasított arra hivatkozva, hogy azok nem felelnek meg a formai feltételeknek, így azokkal már nem is foglalkozott az NVB. Ilyen nem teljesült formai feltétel volt például, hogy hiányzott a kezdeményezés benyújtásához szükséges számú támogató aláírás, vagy már folyamatban lévő kérdésben nyújtottak be új kérdést, de volt olyan is, hogy a kezdeményező nem jelentette be az aláírásgyűjtéssel összefüggő személyes adatok kezelését a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságnál. Ugyanakkor ebben az esetben a kezdeményezés ismételten benyújtható – például az elutasításban megjelölt hibák kijavításával –, és azt az NVB-nek már napirendjére kell tűznie.

Az elutasításra a választási iroda elnökét – a komolytalan kezdeményezések kiszűrése érdekében – az új népszavazási törvény jogosítja fel. A jogszabály előírja azt is, hogy azonos tárgykörben csak egy kezdeményezés vizsgálható, a később benyújtott kérdéseket pedig el kell utasítani az úgynevezett „párhuzamossági moratórium” miatt (új kérdést csak a jogerős elutasítás után lehet benyújtani). A moratóriummal kapcsolatban 2015 nyarán Pálffy Ilona, az NVI elnöke felvetette: meg kell változtatni a szabályozást, hogy valamennyi, a formai és alkotmányos előírásoknak megfelelő kezdeményezést át lehessen engedni, vagyis „mindenki gyűjthessen”, és abban a kérdésben lenne népszavazás, amelyben elsőként összegyűlik a népszavazás kiírásához szükséges 200 ezer aláírás. Ennek a fontos, technikai jellegű kérdésnek a rendezéséhez kétharmados támogatást igénylő jogszabály-módosítás szükséges.

Az NVB összesen 68 esetben – a kezdeményezések 60%-ának esetében – megtagadta a kérdés hitelesítését, egy esetben pedig a kezdeményezést érdemi vizsgálat nélkül utasította vissza.

A népszavazási kezdeményezésnek több tartalmi feltételt is teljesítenie kell, így például – a választópolgári egyértelműség követelménye szerint – a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Mindez feltételezi a feltett kérdés tényleges egyértelműségét, érthetőségét, tehát a túl bonyolult, érthetetlen vagy félreérthető kérdés sem tekinthető egyértelműnek. Emellett a jogalkotói egyértelműség megkívánja, hogy a népszavazásra bocsátott kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli a népszavazás eredményeként, mivel az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

Összességében elmondható, hogy a népszavazás reformja meghozta a remélt eredményeket, és a független testület – amelybe a választott tagok mellett, ún. megbízott tagként a parlamenti pártok is delegálhatnak egy-egy embert – hatékonyabban tudja végezni munkáját. A Patyi András vezette bizottság megfelelően kialakított ügyrenddel, egyéb fontos feladatai mellett, produktívan dolgozza fel az elé kerülő népszavazási ügyeket. Az NVB-t ma már nem terhelik olyan komolytalan népszavazási kezdeményezések, mint jogelődjét. Korábban például (az ingyen sörről szóló, méltán elhíresült 2007-es kezdeményezés mellett) ilyen kérdésről is döntenie kellett az OVB-nek: „Népszavazási kérdés, sorsdöntő – Akarja-e ön hogy a Magyar Köztársaság államforma Magyar Demokratikus Királyság államformára változzék és ezáltal tagja legyen a Szentkirály Népközösségének, elfogadja-e ön Magyarország demokratikus királyának és Szentkirály Népközössége demokratikus királyának Svoren Pétert és a XVI. Dalai Lámát?” (11/2009. [I. 9.] OVB határozat) Vagy: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a budapesti Szabadság téren egy-egy emlékművet kell állítani a keresztény, a zsidó, az iszlám, a hindú, a budhista vallás (sic!), illetve George Washington és Konfucius tiszteletére?” (340/2008. [XI. 14.] OVB határozat)

Egy nyilvánvalóan komolytalan népszavazási kezdeményezés nem élvezhet semmilyen alkotmányos védelmet. A potenciális népszavazás-kezdeményezők előtt köztudottnak kell lenni, mire is szolgál ez a jogintézmény; ennek fényében – mint erre szakértők már felhívták a figyelmet – rosszhiszeműnek tekinthető minden olyan kérdésfeltevés, amely az alkotmányos szerveknek (ez esetben az NVB-nek) felesleges munkát okoz.

A magyar Alaptörvényben taxatíve szerepelnek az ún. népszavazási tilalmak, de számos ország (például Svájc, Ausztria) alkotmányában nincsenek ilyenek. Bár ennek nincs különösebb relevanciája, ugyanis például Ausztriában referendumot csak a képviselőház (Nationalrat) rendelhet el egyszerű többséggel, és aligha feltételezhető, hogy például költségvetési kérdésekről engednének népszavazást tartani. Nyugati szomszédunknál egyébként eddig csak kétszer tartottak országos népszavazást, először 1978-ban az atomenergia használatáról, majd 1994-ben az uniós csatlakozásról – nálunk viszont 1989 óta hat alkalommal. Németországban – az osztrák példához hasonlóan – nem kap fontos szerepet a népszavazás szövetségi szinten, mert bár az 1949-es német alaptörvény 20. cikkelye szerint a népszavazás egyenrangú a képviseleti alapú hatalomgyakorlással, országos népszavazást eddig még egyszer sem tartottak. Sem Ausztriában, sem Németországban nincs olyan, az NVB-hez hasonló specializált szerv, amely népszavazási kérdésekkel (is) foglalkozna; Ausztriában a Nationalrat, míg például Bajorországban a tartományi gyűlés bocsát ügyeket népszavazásra. Ami minket illet, nem lehet népszavazásra bocsátani például olyan kérdést, amely a költségvetési törvényt is érintené. (A kizárt népszavazási tárgykör itt nemcsak a hatályos költségvetési törvényt jelenti, hanem valamely jövőbeni kiadást is vagy olyan kérdést, amelyből a hatályos költségvetési törvény módosítása következik.)

Mindezek után felvetődik a kérdés, hogy rosszhiszeműnek tekinthetjük-e azt a kezdeményezőt, aki úgy ad be kérdést az NVB-hez, hogy nagy valószínűséggel tudatában van annak: a férfiak 40 év jogviszony utáni nyugdíjával kapcsolatos kérdés semmiképp nem mehet át, hiszen érinti az Alaptörvény szerinti tiltott tárgykört, a költségvetési törvényt. Vagy elég lett volna megnéznie az Alaptörvényt, amelyben például ez áll: „törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja”. És vajon mennyire segítik az alkotmányos szervek megfelelő működését azok az ellenzéki pártok, amelyek – a napi, olcsó politikai haszon reményében – rácsatlakoznak az ilyen ügyekre? Vagy elég a vasárnapi zárva tartás témájára utalni, amellyel 2014-ben négyszer, 2015-ben tizenötször próbálkozott az ellenzék, és egyszer sem sikerült eljutni még az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséig sem. De ott volt Gőgös Zoltán népszavazási kezdeményezése az állami tulajdonban álló termőföldek értékesítésének tilalmáról, amely még az egyértelműség követelményének sem felelt meg, és a költségvetési törvényt is érintette. A cél mintha egyértelműnek látszana: folyamatosan bombázni kell a népszavazási kezdeményezésekkel, hogy minél „rosszabb” legyen az NVB statisztikája, és hogy minél kedvezőtlenebb színben lehessen feltüntetni a népuralom e fontos, közvetlen eszközének hazai helyzetét.

Kérdés: kell-e ez a csalárd hazárdjáték a magyar demokráciának, és mindez mennyire erősíti az állampolgárok demokratikus elvekbe és intézményekbe vetett hitét?