Dr. Ifj. Lomnici Zoltán
Dr. Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász

A 2021-es esztendő egyik súlyos kérdése – a közösségi jog primátusa és a tagállami szuverenitás ügye az Európai Unióban

2021. október 15-én az Európai Parlament képviselői 502 szavazattal, 153 ellenszavazat és 16 tartózkodás mellett olyan állásfoglalást fogadtak el, amely nyíltan kimondja: Lengyelország alkotmánybírósága nem bír jogi legitimitással, nem tekinthető függetlennek, és még a lengyel alkotmány értelmezésére sem jogosult. Az EP egyben deklarálta azt is, hogy a szerinte illegitim lengyel alkotmánybíróság egyik korábbi, 2021. október 7-én megszületett határozatát az értékek és jogszabályok európai közössége elleni támadásnak tekinti. Ez az EP-döntés szinte példa nélkülinek mondható az Európai Unió történetében.

Ennek előzménye, hogy a lengyel Ab még 2021. júliusban a lengyelországi bírósági kinevezések ügyében a hatályos 1997. évi alkotmánnyal ellentétesnek és így érvénytelennek (azaz jogilag szabálytalannak) mondta ki az Európai Unió Bíróságának egyik határozatát. Ezt Lengyelország nem is hajtotta végre, ezért az Európai Bizottság hamar pénzbüntetést (bírságot) helyezett számára kilátásba. Korábban egy határmenti szénbányával kapcsolatban kipattant cseh–lengyel vitában hozott uniós bírósági döntést ugyancsak nem hajtott végre a lengyel fél, és ezért már kapott is ilyen bírságot. (A két ország határa mentén működő, szénkitermelő turówi bánya működésének leállítása Lengyelország szerint veszélyeztette volna a villamosenergia-ellátás stabilitását, és a már magában a bírósági ítéletben kiszabott 5 millió eurós bírságot is aránytalannak tartotta a lengyel kormány.) Mateusz Morawiecki miniszterelnök a vitatott júliusi döntés konkrét tartalmán túl, kérelemmel fordult az Alkotmánybírósághoz, hogy immár elvi alapon is alkotmányellenesnek minősítsék a luxembourgi uniós testület beavatkozását az ilyen jellegű lengyel ügyekbe. A végül október 7-én megszületett Ab-határozat szerint: az EU bírósága túllépte hatáskörét, és az uniós alapszerződés egy részét is részben ellentétesnek mondták ki a lengyel alkotmánnyal.

Miközben jogállamisági vitákban bírálják Lengyelországot – ahogy egyébként Magyarországot is –, figyelmen kívül hagyják az egyes tagállamok eltérő történeti, politikai tradícióit, vagyis azt, hogy a különböző jogi kultúrák egymástól eltérő módon gondolkodhatnak a jog uralmának kérdéseiről. A „törvények szelleme” (Montesquieu) kapcsán nemcsak a törvényeket vagy a szokásokat, hanem a joguralomnak és magának a jogrendszernek a hatékonyságát is érdemes vizsgálni, figyelembe venni. Az Európa Tanács Velencei Bizottsága is az egyes jogállamiság-koncepciók történeti, komparatív szemléletű megközelítésére, és azok közelítésére tett korábban javaslatot (pl. az angolszász rule of law vagy a német Rechtsstaat sajátosságainak észlelésével).

A magyar Alkotmánybíróság korábban Magyarország Alaptörvénye B) cikkének (1) bekezdése vonatkozásában megállapította, hogy az ebben a cikkben megfogalmazott jogállamiság (és a jogbiztonság) alkotmányos követelménye nem minősül Alaptörvényben biztosított jognak. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az erre való hivatkozásnak alkotmányjogi panasz hatáskörben csak kivételes esetekben – a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetében – van helye [3062/2012. (VII. 26.) AB határozat].

Maga a szuverenitásvita már régóta tart az uniós intézmények és a tagállami legfelsőbb bírói fórumok, illetve alkotmánybíróságok között. Például 1986-ban a Solange II. ügyben a Német Szövetségi Alkotmánybíróság úgy határozott az uniós jogi aktusok kapcsán, hogy mindaddig, amíg (németül: solange…) azok az alapvető jogok védelmének olyan szintjét érvényesítik, amely lényegileg megfelel a német alapjogvédelemnek, addig – a továbbiakban – nem vizsgálják felül ezeket az uniós jogi aktusokat a Grundgesetz fényében. A Solange II döntésben (2 BvR 197/83) a német Ab saját korábbi ítélkezési gyakorlatát is felülbírálta az Európai Közösségek (az Európai Unió akkori elődje) jogi aktusainak az NSZK alkotmányjogával való kompatibilitásának vizsgálatáról. A Szövetségi Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy „a származtatott közösségi jog németországi alkalmazhatóságáról szóló ítélkezési gyakorlatát” együttműködési kapcsolatban „gyakorolja az Európai Bírósággal”.

A német alkotmánybíróság 2020 májusában egy olyan, már évek óta húzódó ügyben hozott határozatot, amelyben szerinte az Európai Bíróság nem értelmezte megfelelően a feladatát, és túlságosan nagy teret biztosított az Európai Központi Banknak (EKB) a kötvényvásárlások kapcsán. A karlsruhei testület azt is kimondta, hogy az EKB csak megfelelően biztosított tagállami ellenőrzés mellett vásárolhat fel államkötvényeket. Határozatában a német Ab a szuverenitás védelméből vezette le – az EU-s hatáskörgyakorlással összefüggésben – a saját, alkotmányvédelemre vonatkozó hatáskörét.

Franciaországban az 1946. évi alkotmányból (mind a mai napig) hatályban van az alkotmányos preambulumnak az a (15.) pontja, mely szerint: „Franciaország hozzájárul szuverenitása korlátozásához a béke megteremtése érdekében”. Vagyis Európa egyik vezető hatalmaként és nemzetállamaként, Franciaország állami önállóságának és felségjogainak csak a korlátozását akceptálja, és sohasem fogadná el azok jelentős mértékű feladását. A francia Alkotmánytanács (Conseil Constitutionnel) három ún. Maastricht-ítélete közül mindegyiknek az érvelésében előfeltételezte a tagállami szuverenitás létezését. A Maastricht II döntés szerint: a szuverén alkotmányozó hatalom a neki tetsző formában hatályon kívül helyezheti, módosíthatja, de akár ki is egészítheti az alkotmány szakaszait, és meglévő alkotmányos elveket és szabályokat érvénytelenítő új szakaszokat is helyezhet a francia alkotmányba. A Maastricht III határozat konklúziója az, hogy a francia szuverenitás még mindig magához a néphez tartozik, vagyis belőle eredeztethető. Ezt kiegészítve, azt is mondhatjuk, hogy az állami szuverenitás belső oldala az államnak azt a képességét jelenti, hogy jogrendjét maga alkotja és alkalmazza, továbbá (külső oldalról) az állam a nemzetközi élet szuverén szereplője, a francia alkotmányos rend felett nincs más hatóság, a szabályai nem függnek mások jóváhagyásától, egyetértésétől.

A német és francia alkotmánybírósági (illetve alkotmánytanácsi) döntések lényege a modern alkotmányoknak abból a sajátosságból is ered, hogy ma már lényeges különbséget tesz az alkotmányos szabályozás a külső és belső oldal között: a szuverenitás részbeni átruházása helyenként elfogadható (a belső szuverenitásnál bizonyos hatáskörök „átengedésével”), míg a függetlenség, az államiság (vagyis a külső szuverenitás) korlátozása, netán elvétele sohasem.

Ide kapcsolódik az olasz alkotmánybíróság egyik 1973-ban (a Frontini-ügyben) hozott ítélete, amely ugyan elismerte a közösségi jog primátusát, de már utalt arra is, hogy az EGK-hoz való csatlakozás érdekében az olasz alkotmány 11. cikkében kimondott szuverenitás-korlátozás nem hatalmazza fel a közösségi intézményeit olyan ’elfogadhatatlan’ hatáskörrel, amely akár az emberi jogok, akár a nemzeti alkotmányos rend alapvető elveinek sérelméhez vezethetne. Az olasz alkotmány a 2001-es módosítása nyomán sem foglal magában semmilyen kifejezett Európa-záradékot, illetve nem mondja ki sehol sem a közösségi vagy uniós jog kifejezett elsőbbségét sem.

A dán Legfelsőbb Bíróság 1998-ban meghozott ún. Maastricht-ítélete ugyancsak fenntartotta annak jogát a dán bíróságok számára, hogy azok megvizsgálhassák: az uniós intézmények jogi aktusaik (például az irányelvek és rendeletek) meghozásakor nem lépték-e túl (ultra vires) az alapszerződésekben (az elsődleges uniós jogban) definiált hatásköri kereteiket, vagy pedig utóbbiaknak megfelelő módon fogadták el az Európai Unió másodlagos jogát alkotó közösségi jogi aktusokat.

A döntések lényege, hogy ilyen esetekben az adott állam, az ország szuverenitásáról van szó; és a határozatok elvi alapja akkor is megáll, ha az Európai Unióba (korábban EGK-ba) való belépés azt is jelentette, hogy a belépő állam a – többnyire referendummal megerősített – belépés vonatkozásában alkotmánymódosítás útján, önként vállalta a saját szuverenitásról való részleges lemondást.